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落實綠色發(fā)展理念 全面推行河長制河湖管理模式
陳 雷
《 人民日報 》（ 2016年12月12日 15 版）
習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十八次會議，審議通過《關于全面推行河長制的意見》。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)該意見。這是貫徹新發(fā)展理念、建設美麗中國的重大戰(zhàn)略，也是加強河湖管理保護、保障國家水安全的重要舉措。我們要深入學習領會，著力抓好落實。
充分認識全面推行河長制的重大意義
江河湖泊是地球的血脈、生命的源泉、文明的搖籃，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎支撐。我國江河湖泊眾多，水系發(fā)達，流域面積50平方公里以上河流共45203條，總長度達150.85萬公里；常年水面面積1平方公里以上的天然湖泊2865個，湖泊水面總面積7.80萬平方公里。這些江河湖泊，孕育了中華文明，哺育了中華民族，是祖先留給我們的寶貴財富，也是子孫后代賴以生存發(fā)展的珍貴資源。保護江河湖泊，事關人民群眾福祉，事關中華民族長遠發(fā)展。
第一，全面推行河長制是落實綠色發(fā)展理念、推進生態(tài)文明建設的必然要求。習近平總書記多次就生態(tài)文明建設作出重要指示，強調(diào)要樹立“綠水青山就是金山銀山”的強烈意識，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代。在推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上，習近平總書記強調(diào)，要走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發(fā)。《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》把江河湖泊保護擺在重要位置，提出明確要求。江河湖泊具有重要的資源功能、生態(tài)功能和經(jīng)濟功能，是生態(tài)系統(tǒng)和國土空間的重要組成部分。落實綠色發(fā)展理念，必須把河湖管理保護納入生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，作為加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要抓手，全面推行河長制，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
第二，全面推行河長制是解決我國復雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措。習近平總書記多次強調(diào)，當前我國水安全呈現(xiàn)出新老問題相互交織的嚴峻形勢，特別是水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新問題愈加突出。河湖水系是水資源的重要載體，也是新老水問題體現(xiàn)最為集中的區(qū)域。近年來各地積極采取措施加強河湖治理、管理和保護，取得了顯著的綜合效益，但河湖管理保護仍然面臨嚴峻挑戰(zhàn)。一些河流特別是北方河流開發(fā)利用已接近甚至超出水環(huán)境承載能力，導致河道干涸、湖泊萎縮，生態(tài)功能明顯下降；一些地區(qū)廢污水排放量居高不下，超出水功能區(qū)納污能力，水環(huán)境狀況堪憂；一些地方侵占河道、圍墾湖泊、超標排污、非法采砂等現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重影響河湖防洪、供水、航運、生態(tài)等功能發(fā)揮。解決這些問題，亟須大力推行河長制，推進河湖系統(tǒng)保護和水生態(tài)環(huán)境整體改善，維護河湖健康生命。
第三，全面推行河長制是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創(chuàng)新。習近平總書記深刻指出，河川之危、水源之危是生存環(huán)境之危、民族存續(xù)之危，要求從全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，重視解決好水安全問題。河湖管理是水治理體系的重要組成部分。近年來，一些地區(qū)先行先試，進行了有益探索，目前已有8個省、直轄市全面推行河長制，16個省、自治區(qū)、直轄市在部分市縣或流域水系實行了河長制。這些地方在推行河長制方面普遍實行黨政主導、高位推動、部門聯(lián)動、責任追究，取得了很好的效果，形成了許多可復制、可推廣的成功經(jīng)驗。實踐證明，維護河湖生命健康、保障國家水安全，需要大力推行河長制，積極發(fā)揮地方黨委政府的主體作用，明確責任分工、強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成人與自然和諧發(fā)展的河湖生態(tài)新格局。
準確把握全面推行河長制的任務要求
全面推行河長制，必須深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中、六中全會和習近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立新發(fā)展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力，以保護水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復水生態(tài)為主要任務，全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，構(gòu)建責任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。
全面推行河長制，要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，堅持黨政領導、部門聯(lián)動，堅持問題導向、因地制宜，堅持強化監(jiān)督、嚴格考核。生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展是全面推行河長制的立足點，核心是把尊重自然、順應自然、保護自然的理念貫穿到河湖管理保護與開發(fā)利用全過程，促進河湖休養(yǎng)生息、維護河湖生態(tài)功能。黨政領導、部門聯(lián)動是全面推行河長制的著力點，核心是建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系，明確各級河長職責，協(xié)調(diào)各方力量，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。問題導向、因地制宜是全面推行河長制的關鍵點，核心是從不同地區(qū)、不同河湖實際出發(fā)，統(tǒng)籌上下游、左右岸，實行一河一策、一湖一策，解決好河湖管理保護的突出問題。強化監(jiān)督、嚴格考核是全面推行河長制的支撐點，核心是建立健全河湖管理保護的監(jiān)督考核和責任追究制度，拓展公眾參與渠道，讓人民群眾不斷感受到河湖生態(tài)環(huán)境的改善。
全面推行河長制，必須抓好以下重點工作。
第一，強化紅線約束，確保河湖資源永續(xù)利用。河湖因水而成，充沛的水量是維護河湖健康生命的基本要求。從各地的實踐看，保護河湖必須把節(jié)水護水作為首要任務，落實最嚴格水資源管理制度，強化水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污三條紅線的剛性約束。要實行水資源消耗總量和強度雙控行動，嚴格重大規(guī)劃和建設項目水資源論證，切實做到以水定需、量水而行、因水制宜。要大力推進節(jié)水型社會建設，嚴格限制發(fā)展高耗水項目，堅決遏制用水浪費，保證河湖生態(tài)基流，確保河湖功能持續(xù)發(fā)揮、資源永續(xù)利用。
第二，落實空間管控，構(gòu)建科學合理岸線格局。水域岸線是河湖生態(tài)系統(tǒng)的重要載體。從各地的實踐看，保護河湖必須堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、科學布局、強化監(jiān)管，嚴格水生態(tài)空間管控，塑造健康自然的河湖岸線。要依法劃定河湖管理范圍，嚴禁以各種名義侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂，嚴格涉河湖活動的社會管理。要科學劃分岸線功能區(qū)，強化分區(qū)管理和用途管制，保護河湖水域岸線，對岸線亂占濫用、多占少用、占而不用等突出問題開展清理整治，確保岸線開發(fā)利用科學有序、高效生態(tài)。
第三，實行聯(lián)防聯(lián)控，破解河湖水體污染難題。人民群眾對水污染反映強烈，防治水污染是政府義不容辭的責任。從各地的實踐看，水污染問題表現(xiàn)在水中，根子在岸上，保護河湖必須全面落實《水污染防治行動計劃》，實行水陸統(tǒng)籌，強化聯(lián)防聯(lián)控。要加強源頭控制，深入排查入河湖污染源，統(tǒng)籌治理工礦企業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染、畜禽養(yǎng)殖污染、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染、農(nóng)業(yè)面源污染、船舶港口污染。要嚴格水功能區(qū)監(jiān)督管理，完善入河湖排污管控機制和考核體系，優(yōu)化入河湖排污口布局，嚴控入河湖排污總量，讓河流更加清潔、湖泊更加清澈。
第四，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水域，建設水清岸綠美好環(huán)境。良好的水生態(tài)環(huán)境，是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。從各地的實踐看，保護河湖必須因地制宜、綜合施策，全面改善江河湖泊水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。要強化水環(huán)境質(zhì)量目標管理，建立健全水環(huán)境風險評估排查、預警預報與響應機制，推進水環(huán)境治理網(wǎng)格化和信息化建設。要強化飲用水水源地規(guī)范化建設，切實保障飲用水水源安全，不斷提升水資源風險防控能力。要大力推進城市水生態(tài)文明建設和農(nóng)村河塘整治，著力打造自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市和河暢水清、岸綠景美的美麗鄉(xiāng)村。
第五，注重系統(tǒng)治理，永葆江河湖泊生機活力。山水林田湖是一個生命共同體。從各地的實踐看，保護河湖必須統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)治理，全面加強河湖生態(tài)修復，維護河湖健康生命。要依法保護自然河湖、濕地等水源涵養(yǎng)空間，在規(guī)劃的基礎上穩(wěn)步實施退田還湖還濕、退漁還湖，著力保護河湖生物生境。要大力開展河湖健康評估，推進江河湖庫水系連通，切實提高水生態(tài)環(huán)境容量。要積極推進建立生態(tài)保護補償機制，加大江河源頭區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)保護力度，對三江源區(qū)、南水北調(diào)水源區(qū)等重要生態(tài)保護區(qū)實行更嚴格的保護。加強水土流失預防監(jiān)督和綜合整治，建設生態(tài)清潔型小流域，著力構(gòu)建河湖綠色生態(tài)廊道。
廣泛凝聚保護河湖的強大合力
全面推行河長制是一項復雜的系統(tǒng)工程，必須強化組織領導、宣傳發(fā)動和監(jiān)督考核，廣泛匯聚全社會力量，確保取得實實在在的成效。
第一，狠抓責任落實。各地要按照《關于全面推行河長制的意見》要求，抓緊編制符合實際的實施方案，健全完善配套政策措施。各省（區(qū)、市）黨委或政府主要負責同志要親自擔任總河長，省、市、縣、鄉(xiāng)要分級分段設立河長。各級河長要堅持守土有責、守土盡責，履行好組織領導職責，協(xié)調(diào)解決河湖管理保護重大問題，對跨行政區(qū)域的河湖明晰管理責任，協(xié)調(diào)上下游、左右岸實行聯(lián)防聯(lián)控。
第二，強化部門聯(lián)動。河湖管理保護涉及水利、環(huán)保、發(fā)展改革、財政、國土、交通、住建、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、林業(yè)等多個部門。各部門要在河長的組織領導下，各司其職、各負其責，密切配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動，依法履行河湖管理保護的相關職責。各級水利部門和流域管理機構(gòu)在認真做好河長制有關工作的同時，要切實強化流域綜合規(guī)劃、防洪調(diào)度、水資源配置和水量調(diào)度等工作。
第三，構(gòu)建長效機制。因地制宜設置河長制辦公室，建立河長會議制度、信息共享制度、工作督察制度，定期通報河湖管理保護情況，協(xié)調(diào)解決河湖管理保護的重點難點問題，對河長制實施情況和河長履職情況進行督察。健全涉河建設項目管理、水域和岸線保護、河湖采砂管理、水域占用補償和岸線有償使用等制度，構(gòu)建河湖管護長效機制。
第四，加強依法監(jiān)管。健全河湖管理特別是流域管理法規(guī)制度，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，建立部門聯(lián)合執(zhí)法機制，落實河湖管理保護執(zhí)法監(jiān)管的責任主體、人員、設備和經(jīng)費，依法強化河湖管理保護監(jiān)管。強化河湖日常監(jiān)管巡查制度，嚴厲打擊涉河湖違法行為，切實維護良好的河湖管理秩序。
第五，嚴格考核問責。根據(jù)不同河湖存在的主要問題，實行差異化績效評價考核，將領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考。縣級及以上河長負責對相應河湖下一級河長進行考核，考核結(jié)果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據(jù)。實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴格按照有關規(guī)定追究責任。
第六，引導公眾參與。建立河湖管理保護信息發(fā)布平臺，公告河長名單，通過設立河長公示牌、聘請社會監(jiān)督員等方式，對河湖管理保護效果進行監(jiān)督。加大新聞宣傳和輿論引導力度，提高社會公眾對河湖保護工作的責任意識和參與意識，營造全社會關愛河湖、珍惜河湖、保護河湖的濃厚氛圍。
（作者為水利部黨組書記、部長）